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“大交通”不能关门搞改革
编辑:本刊综合 来源:交通决策参考 时间:2014-05-09

  很多人看来,现在的交通运输部经由顶层设计,协调了各种利益和关系,可以大大提高行政效率。自然,交通运输大部门制改革的前景着实让人期待。然而,大部制能多大程度地解决交通问题,大家应该赋予大交通运输部怎样的期待?如何从世界交通发展趋势、发展规律的角度审视目前中国交通体制改革所面临的问题?这些都需大家进行沉着客观分析。

  发端于计划经济时代流行至今的“综合运输”,首先是一个着眼建设发展的技术政策概念。鉴于不同运输方式管理主体的分分合合,所以综合运输也经常作为一个行政管理体制问题来探讨。

  目前,交通系统的大部制改革正是把综合交通运输体系建设作为目标和问题起点。在上一轮改革中,原交通部、民航总局和建设部通过改革已经实现了公路、水运和航空及城市交通的统一管理。本轮改革则进一步把范围覆盖到铁路系统。纵观两轮改革可以看到,成立大交通运输部既是国家机构改革的要求,也是行业建设综合交通运输体系的需要。从政策文件和研究文献看,综合交通运输体系建设既是大交通面临的现实任务,又是思想观念上变革的理论依据。

  综合交通运输体系的核心是正确处理不同运输方式之间的关系。近年来,关注的重点落在了不同运输方式之间的技术衔接上,其中以枢纽、联运的换装换乘为代表。大交通运输部的成立,使得大家能从中央政府层面把不同运输方式的管理整合在一起。从衔接、换乘的技术角度看,大部制有助于提高运输效率。

  越来越多的研究表明,交通与土地利用的一体化可以降低交通的环境影响。二者的整合不仅是个技术物质形态的科知识题,也是一个体制与政策问题。在我国,随着城镇化的推进,交通与城镇空间的结合越来越紧密,相应的问题也会越来越多。

  在目前国内交通行业的政策与规划中,土地同资金、环境都属于一种约束性因素。通过技术进步可以降低交通建设的土地占用,这被认为是转变交通发展方式的重要体现。交通行业倡导通过改善设计和技术创新达到节约土地的效果。从国际视野看,土地对于交通发展不应仅作为外生的成本因素来看待。相反,土地利用在很大程度上影响甚至决定着交通运输需求水平。城市轨道建设甚至公共交通发展,在抑制私人交通方面有很好的替代作用。但若不从土地利用的角度去降低不必要的交通出行,而一味突出城市公共交通建设,那么还是不能形成合力以从根本上解决问题。

  整合交通与土地利用不仅限于城市。农村公路设施的发展应该同农村土地利用和空间形态布局结合起来。有些居住比较分散的村落,完全可通过搬迁以适度提高人口密度,这样能同路网的选线布局相结合。

  在我国推进交通和土地利用的一体化,既要在科学认识上更新理念,又要改革完善现行的管理体制及管理思路。显然,交通与空间关系的处理,是未来我国交通转型和改革面临的核心议题。

  事关交通经济体制改革的政府职能,特别是价财税政策的制定,分散在交通运输部和其他部委中。这些并不是简单整合各交通方式就能解决问题的。深化交通投融资体制改革是目前交通运输部面临的一项重要任务。近两年来,以设立铁路发展基金、铁路运价改革为代表的铁路投融资体制改革广受关注。按照目前的常规理解,投融资体制改革面临的问题就是解决基础设施建设发展的资金问题。但资金是不是投放到有效率的项目上,似乎没人关注。事实上,把投融资定位于为建设筹集资金的狭隘认识,容易助长过度投资和错误投资的激励扭曲。

  价财税与融资二者既相区别又存在联系。前者在供给端能贡献资金,但同时对需求方产生激励和引导作用。目前交通行业存在一种普遍的狭隘认识,就是把二者等同起来,似乎收费公路政策等同于投融资,只想从中“找钱”。大部制并不能必然提高运用价财税政策工具解决交通问题的能力,只有把价财税的融资与激励功能统一起来,才能夯实交通科学发展的财税基础。

  总之,交通与土地利用的一体化、激励性财税政策的制定实施,需要超越现有行政体制职能分工的边界,着眼公众需求来进行协调综合。目前的交通体制改革与发展政策导向,基本是在强化工程建设的政策思路,在土地利用和激励性财税政策等方面存在明显欠缺。相反,公众关注的工程腐败、雾霾天气、收费问题等,并未进入交通发展与体制改革的主要政策议程。大交通运输部不能再无视这些公众关心的热点问题而关起门来搞改革了。

  (摘编自《第一财经日报》,编辑:李玉涛,系上海财经大学公共政策与治理研究院兼职研究员、国家发改委综合运输研究所副研究员)( 来源: 交通决策参考 编辑:本刊综合 )

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